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[64]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，载《人民日报》2019年11月6日，第1版。
[39]习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，载《人民日报》2012年12月5日，第2版。沈春耀说，对于宪法法律没有明确规定、实践中遇到的新情况新问题，必要时，由有权机关根据宪法精神作出创制性安排。
正因为它源自解释权，且在内容方面仅限于对具体事项的处理，所以它与通常的法律亦有不同。之所以如此，是因为创制性决定既然是我国宪法实施的一个重要特点，其数量可能为数不少，学界有必要对此进行更充分的讨论，总结其经验，规范其适用。由于在辽宁贿选案中需要处理的是省级人大及其常委会的运作，这样的实施性决定不宜由辽宁省既有的任何一个机关作出，所以仍须由全国人大常委会再作出一个实施性的决定方能启动筹备组的运作。对于常见的情形，立法者就应优先选择正式的立法程序来予以规范化，而不宜诉诸创制性决定的便宜方式。[22]这种做法有其正当性和必要性，但不见于宪法和法律的明确规定，因此具有创制性质。
从历史上看，1987年全国人大常委会就总理辞职问题作出决定后，1989年制定的《全国人民代表大会议事规则》第38条就对所有中央国家机关领导人员在大会期间和闭会期间的辞职程序作了规定，这种制度化处理就体现和确保了法治的稳定性和可预期性。[28]全国人大常委会办公厅编：《全国人民代表大会及其常务委员会大事记（1954—2014）》，中国民主法制出版社2015年版，第516页。[53][德]齐佩利乌斯：《法学方法论》，金振豹译，法律出版社2009年版，第95页。
当然，1983年的这个决定所处理的是一般事项，且可以反复适用。创制性决定的出现和存在有其合法性，但基于法安定性和稳定性的价值，创制性决定只宜针对具有例外属性的事项，且宜改采法律解释的形式。[36]全国人大常委会法制工作委员会国家法室编：《选举法适用问答》，中国民主法制出版社2016年版，第12—13页。[12]李先念：《李先念主席给全国人民代表大会常务委员会的来文》，载《中华人民共和国国务院公报》1987年第27号。
一方面，要规范创制性决定的形式，创制性决定属于对宪法和法律未规范事项的处理，在形式上可以采用法律解释的形式。 注释:[1]金梦：《立法性决定的界定与效力》，载《中国法学》2018年第3期。
不过由于新冠疫情暴发，全国人大常委会于2020年2月通过《关于推迟召开第十三届全国人民代表大会第三次会议的决定》，决定适当推迟召开全国人民代表大会，具体开会时间另行决定。例如，针对辽宁贿选案设立筹备组的特殊事项，全国人大常委会在作出解释时就完全可以援引《宪法》第59条第2款和《选举法》第2条第1款，并由此来论证设立筹备组等事宜的正当性。1993年1月，海南省人民代表大会成立，海南省人民代表会议至此谢幕。[41]王汉斌：《王汉斌访谈录——亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年版，第83页。
这些规定具有宪法委托的属性，也即制宪者委托立法机关来处理新设置地方团体的各种具体事宜。基于法律秩序的稳定性价值，立法机关不能一遇有具体事项就诉诸创制性决定并将其常态化。1983年9月，全国人大常委会曾通过《关于县、乡两级人民代表大会代表选举时间的决定》，[37]这也是为统筹解决因推行农村人民公社政社分开，而导致县乡两级人大不能按期换届的问题。[14]按照宪法的规定，国务院总理的人选由国家主席提名，全国人大决定。
无论是依据宪法的规定作出决定，还是依据法律作出决定，全国人大及其常委会在这种情形下都是将宪法和法律适用于具体事项（也可以说是个案）。[69]亚里士多德说过，法律是一般的陈述。
更重要的是，这几例决定所要处理的事项是十分确定的。但每当法条适用于这些法无规定的例外情形时，就会形成法律漏洞。
[44]这是理论层面的观察。3.关于推迟举行全国人大会议的决定按照《宪法》第61条的规定，全国人大会议每年举行一次，由全国人大常委会召集。此外需要指出的是，全国人大1990年通过《关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》，1993年通过《关于澳门特别行政区第一届政府、立法会和司法机关产生办法的决定》，这两个决定对香港、澳门回归后第一届政权机构的成立问题进行了规范，具有明显的事项针对性，因此当属于处理具体事项的决定。另外，按照《选举法》第13条和《全国人民代表大会组织法》第4条的规定，全国人大代表由省级人大选出，并按照选举单位组成代表团。[46][德]温弗里德·哈斯默尔、[德]乌尔弗里德·诺依曼、[德]弗兰克·萨利格主编：《当代法哲学和法律理论导论》，郑永流译，商务印书馆2021年版，第190页。如果再检索法条还可以发现，我国宪法和法律在很多情形下也要求全国人大及其常委会必须就某些具体事项作出决定。
[4]有学者在比较了衡阳破坏选举案后指出，湖南省人大常委会在处理该案时设立筹备组不仅有《宪法》第104条上的依据（决定本行政区域内的重大事项），而且还有《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下称《地方组织法》）上的依据。不过这正好可以说明，如果一般事项的处理可以通过法律解释的方式来完成，则以法律解释的方式来处理一次性事项，似更无不妥。
例如彭真说：对新的重大问题、重要改革，要制定法律，必须先有群众性的探索、试验，即社会实践检验的阶段。[74]这是江辉所举的措施性法律的例子。
虽然宪法和法律没有明定全国人大常委会有这样做的职权，但在省级人大常委会陷于瘫痪的情况下，这个决定就有其必要性，亦非宪法所禁止。这在国家体制方面是有缺陷的。
[85]关于功能主义解释和形式主义解释的区分，参见王名扬：《美国行政法》（上），中国法制出版社1995年版，第94页。王汉斌对此曾说，本届人大少开一次大会，从法律上讲，是可以的。《选举法》第2条第1款：全国人民代表大会的代表……由下一级人民代表大会选举。但若要同步换届选举，则势必要统筹调整县乡两级人大的换届选举时间，有的县乡人大要缩短任期，有的则要延长。
需要说明的是，这个决定虽因海南建省而产生，但它处理的却是全国人大代表的选举和代表团的组成问题，因此在性质上应仍属于处理中央层面具体事项的创制性决定。[36]这个决定对县乡两级人大的任期既有延长，也有缩短，带有明显的创制性质。
[3]如果参照立法性决定之名，从学理的角度似可将其定名为创制性决定。来源：《中国法律评论》2023年第5期。
例如《宪法》第61条授权全国人大常委会召集全国人大会议，全国人大常委会每年度通过的关于召开全国人大会议的决定就属于这种个案决定。从法律的角度看，这类决定的另一个显著特点，就是它没有宪法或者法律上的明确依据。
[85]毫无疑问，全国人大及其常委会在制定普遍性法规范时的确是一个立法机关，但当它在处理具体事项之际却是一个功能意义上的适用机关——无论它是在适用宪法还是在适用法律。创制性决定的存在提醒人们，全国人大及其常委会可能具有多种身份，将其一概界定为立法机关可能是一个误解，[84]其身份的认定关键要看它在具体行使何种职权，承担着何种具体的功能。[61]创制性决定的基本功能既然在于填补法律漏洞，则从事理上说它就主要应针对那些不典型、不常见、不易被设想到的例外情形。全国人大遂于新宪法通过的当日通过《关于本届全国人民代表大会常务委员会职权的决议》，决定在六届全国人大根据新宪法选出国家主席、副主席以及常委会之前，本届全国人大常委会和委员长、副委员长继续行使1978年《宪法》第25条、第26条规定的职权。
这种不同功能的叠加或许是法律实践上的常态。[15]王汉斌：《关于〈中华人民共和国全国人民代表大会议事规则（草案）〉的说明》，载全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编》，中国民主法制出版社1991年版，第355页。
之后如2009年上海市将南汇区并入浦东新区、2012年海南省新设立三沙市，在组建政权机关时都成立了筹备组。本文认为，对创制性决定的完善可以从形式和实质两个层面入手来解决。
[10]按照这个决议，在1983年2—3月举行的全国人大常委会会议上，全国人大常委会批准了加入两个国际公约的决定，通过了国务院有关组成人员的任免案。制定法都有漏洞，人们在很早就已经承认法院在个案中填补法律漏洞的正当性，1907年瑞士民法典甚至对此都予以明文规定。
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